Охрана прав граждан как участников дорожного движения, их жизни и здоровья – это одна из главных составляющих безопасности дорожного движения. Существующее понимание того, что она относится лишь к транспортному сектору, является, на наш взгляд, ошибочным. Безопасность дорожного движения и ее обеспечение – это комплексная проблема, разрешение которой связано с совершенствованием законодательства, а также формированием оптимальной структуры государственного управления, внедрением современных форм и методов деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Еще в 2003 году на состоявшейся с участием представителей МВД России дискуссии в Организации Объединенных Наций по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения говорилось о грядущем глобальном кризисе в дорожной безопасности.

Как показывает статистика, данный неутешительный прогноз ООН полностью подтвердился. Ежегодно во всем мире на дорогах гибнет 1 млн. 260 тыс. человек, а всего в результате дорожно-транспортных происшествий (ДТП) более 10 миллионов погибают и получают ранения. По информации Всемирного банка, экономические потери составляют около 500 миллиардов долларов в год. За последние пять лет эта статистика почти не изменилась.

В России аварийность на автомобильном транспорте является одной из острейших социально-экономических проблем. Так, только в 2008 г. на дорогах страны произошло более 218 322 дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП), в результате которых погибли 29 936 и получили ранения 270 883 человек.

Сложившееся положение обусловило необходимость повышения эффективности деятельности по снижению дорожно-транспортного травматизма, которое связано, прежде всего, с совершенствованием законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения. Центральное место в нормативной правовой основе рассматриваемой сферы общественных отношений занимает Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

В этом законодательном акте впервые были сформулированы основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, частично разрешена проблема разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в общем виде определены основные требования, которые предъявляются к соответствующим субъектам управления. Вместе с тем, исследуемый закон носит рамочный характер и в силу этого не в полной мере регулирует вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Например, провозглашаемые в нем принцип приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, принцип приоритета ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении, и некоторые другие не были обеспечены механизмом реализации. Имеются и другие существенные недостатки Федерального закона «О безопасности дорожного движения», о необходимости устранения которых писали многие авторы.

В последующие годы был принят ряд нормативных правовых актов различной юридической силы, регламентирующих те или иные аспекты общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения. К их числу можно отнести: Уголовный кодекс Российской Феде-рации (глава «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта»), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», «О техническом регулировании» и некоторые другие. Также был принят ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Нельзя не отметить положительную тенденцию, наметившуюся в последнее время в государстве и обществе, в решении вопросов безопасности дорожного движения. Вместе с тем рассматриваемая проблема по-прежнему оставалась острой, что потребовало принятия дальнейших шагов по совершенствованию государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения. В результате было принято решение о разработке Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах».

Федеральная целевая программа (далее – ФЦП), утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100, стала основой национальной стратегии в области обеспечения безопасности дорожного движения. Именно она стала тем звеном, которое инициировало как цепную реакцию все изменения, вносимые в нормативно-правовую базу в целом и в административно-деликтное законодательство, в частности. На ее основе были разработаны региональные программы.

Реализация Программы рассчитана в два этапа: первый этап - осуществление приоритетных мероприятий в 2006 - 2007 гг., второй этап - 2008 - 2012 гг. По истечении сроков первого этапа следует обратить внимание, насколько Россия приблизилась к уровню европейских стран по количеству погибших и пострадавших по причине ДТП.

Впервые указанные в ФЦП цели выражены в конкретных цифрах (индикаторных показателях). Так, главной ее целью является сокращение к 2012 г. числа погибших в дорожных происшествиях в полтора раза по отношению к уровню 2004 г. В 2008 году поставлена задача снижения количества погибших в ДТП на 1 тыс. в каждом регионе. Посчитан бюджетный эффект в случае выполнения этих показателей.

С целью выполнения указанных задач прежде всего были решены вопросы управленческого, организационного характера в центральных органах исполнительной власти. В частности, впервые вопросы обеспечения безопасности дорожного движения вменены в обязанность Правительства РФ. Создана Правительственная комиссия по безопасности дорожного движения, которую возглавляет первый вице-премьер (Игорь Шувалов) и в обязанности которого включено обеспечение выполнение этапов ФЦП и решение других вопросов безопасности дорожного движения.

Одним из основных направлений нормативно-правового обеспечения выполнения задач ФЦП стало внесение значительных (а в отношении некоторых положений – революционных) изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Так, Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 210 были установлены новые составы административных правонарушений в сфере дорожного движения, усилена ответственность за совершение правонарушений в сфере дорожного движения, по четырем составам предусмотрен арест. Было установлено исключение из общего принципа презумпции невиновности в отношении собственников (владельцев) транспортных средств в случае совершения правонарушений в сфере дорожного движения и зафиксированных работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. Также был внесен ряд изменений в процессуальный порядок применения мер обеспечения производства и другие новеллы.

Анализ результатов выполнения задач первого этапа ФЦП, а также последующих лет, приводит к следующим выводам. В целом в 2007 году на улично-дорожной сети зарегистрировано 234 тысяч ДТП (в 2004 г. – 208 тысяч), погибло 33,3 тысяч человек. (34,5 тысяч за 2004 г.), тяжесть их последствий составила 7 погибших из 100 пострадавших в 2007 году (9 погибших из 100 пострадавших за 2004 г.). Таким образом, несмотря на то, что в 2007 году на территории России зарегистрировано некоторое увеличение количества ДТП, число погибших по отношению к 2004 году сократилось почти на 1200 человек. Вместе с тем количество пострадавших увеличилось с 251 тысячи в 2004 году до 292 тысячи в 2007 году. В 2008 году зарегистрировано 218 тысяч случаев ДТП, погибших – 29,9 тысяч, пострадавших – 271 тысяча.

Полагаем, что кардинальное повышение эффективности государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения является процессом, требующим комплексного подхода. Совершенствованию и изменению должно подлежать законодательство, регламентирующее не только непосредственно различные аспекты безопасности дорожного движения, но и многие другие стороны общественных отношений, без которых невозможно решить задачи ФЦП.

Так, например, до сих пор отсутствуют четкие границы разграничения предметов ведения между федеральным, региональным и местными уровнями управления деятельностью по вопросам безопасности дорожного движения, что настоятельно требует необходимости внесения изменений в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления». Такой подход, безусловно, предполагает прежде всего уточнение функций, компетенции и ответственности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, разработку регламентов их взаимодействия. Все это в целом будет способствовать оптимизации системы государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В рамках проведения работы по уточнению компетенции отдельных органов, осуществляющих свои полномочия в сфере безопасности дорожного движения, на наш взгляд, следует прежде всего оптимизировать административно-правовой статус ГИБДД (Госавтоинспекции). Отметим, что преобразования и реформирование деятельности ГИБДД стали проводиться с 1998 года, но они свелись лишь к изменению названия (ГАИ-ГИБДД) и популяризации ведомственного запрета произвольной остановки и проверки транспортных средств вне специально оборудованных стационарных постов.

По широте, сложности, многообразию и разноплановости задач ГИБДД не имеет аналогов среди отечественных и зарубежных органов внутренних дел. Как показывает анализ деятельности отдельных подразделений и служб, входящих в ее состав, многие из них выполняют далеко не свойственные ГИБДД функции. Например, экзаменационная работа, контроль за техническим состоянием транспортных средств, техническим состоянием дорог. Практически во всех странах эти функции возлагаются на иные специальные службы, муниципалитеты, а также частные компании.

В то же время есть функции, относящиеся к числу основных направлений деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, требующие скорейшего законодательного совершенствования. Речь идет, например, об участии должностных лиц Госавтоинспекции в оказании доврачебной медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.

Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», определяя медицинское обеспечение как элемент государственной политики, относит его к числу основных направлений деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Порядок организации медицинской помощи, а также некоторых иных разновидностей деятельности в сфере медицинского обеспечения безопасности дорожного движения должен устанавливаться федеральным законом. К сожалению, до настоящего времени такой закон не разработан. Отдельные положения, касающиеся осуществления медицинского обеспечения, содержатся в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Согласно ст. 39 данного нормативного акта скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах и т.д.), лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной и ведомственной принадлежности, медицинскими работниками, а также должностными лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальным правилам.

В Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (подпункт "и" п. 11), утвержденном Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711, устанавливается обязанность сотрудников Госавтоинспекции по «оказанию доврачебной медицинской помощи» при осуществлении неотложных действий на месте ДТП.

В то же время в соответствии с п. 96 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» медицинская деятельность отнесена к лицензируемым видам деятельности. Однако соответствующие лицензии сотрудникам Госавтоинспекции не выдаются. Таким образом, одним из условий успешной реализации ФЦП является принятие федерального закона «О медицинском обеспечении безопасности дорожного движения».

Можно привести пример иного подхода к решению проблемы повышения эффективности деятельности должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор за безопасностью дорожного движения. При отсутствии в настоящее время реально действующих экономических рычагов формирования полноценной системы обеспечения безопасности дорожного движения в качестве «противовеса» неудовлетворительному техническому состоянию транспортных средств, автомобильных дорог, слабой профессиональной подготовке водителей, другим недостаткам инфраструктуры, провоцирующим дорожно-транспортные происшествия, происходит беспрецедентное количественное развитие отдельных подразделений ГИБДД.

За последние 8 лет численность личного состава ДПС увеличилась в 1,8 раза. В среднем в России на каждые 450 транспортных средств приходится 1 сотрудник ДПС. В то время как в Швеции на 1 сотрудника дорожной полиции приходится 5500 транспортных средства, в Лондоне – 4400 транспортных средства, в США в среднем – около 6000 транспортных средства.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что в экономически развитых странах доминируют инженерно-технические способы решения проблем обеспечения безопасности дорожного движения при относительной стабильности сложившихся процедур правового регулирования и контроля движения.

В России наблюдается противоположная тенденция - ведущими являются либо административный подход к решению проблемы по принципу «не можем решить поставленные задачи – увеличим количество сотрудников», либо нормативно-правовой аспект решения указанных проблем, что порождает нередкие проявления юридического позитивизма - стремление максимально зарегулировать все стороны деятельности. По нашим оценкам, в России более 1,7 тысяч законов и подзаконных актов, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения, в которые многократно вносятся изменения и дополнения, что приводит не к повышению, а в большей степени к снижению эффективности деятельности подразделений и службы ГИБДД.

В то же время на фоне подобного беспрецедентно разросшегося массива нормативной базы и ее динамизма отсутствует четкое определение таких базовых понятий, как «дорога», «перекресток», «дорожно-транспортное происшествие» и т.п. Приведем пример. В п. 1.2 Правил дорожного движения понятие «дорога» сформулировано как «обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии». При этом десятки тысяч инцидентов происходят на пустырях, полях, лесных полянах, «зимних дорогах», проложенных по снегу, которые не являются в соответствии с вышеприведенным определением дорогой как таковой, но при этом регистрируются как ДТП.

Кроме того, дорога как инженерное сооружение включает в себя тротуары, обочины, то есть она используется не только для движения транспортных средств, но и пешеходов. Однако в определении термина «дорога» речь идет об использовании ее только транспортными средствами.

Требуют уточнения термины, устанавливаемые вышеупомянутым Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», например, понятие «организация дорожного движения» и другие. Ученые и специалисты в области административного права неоднократно указывали на наличие правовых пробелов и коллизий правовых норм в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Обобщая результаты проведенного комплексного анализа существующей системы нормативно-правового регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения можно выявить следующие наиболее характерные недостатки:
1) нормативная правовая база не в полной мере регулирует общественные отношения в этой области и характеризуется наличием целого ряда противоречий;
2) отсутствует четкое нормативное правовое закрепление предметов ведения, полномочий и ответственности субъектов управления на всех уровнях;
3) имеются пробелы в нормативном правовом регулировании координации деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне;
4) недостаточно детально определен порядок финансирования необходимых мероприятий в рассматриваемой области;
5) недостаточно строго регламентированы формы и методы контроля за соблюдением требований безопасности дорожного движения;
6) законодательство об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения не обеспечивает в полной мере реализацию главной задачи - предупреждение правонарушений;
7) практически отсутствуют нормы, стимулирующие участие институтов гражданского общества и средств массовой информации в деятельности по предупреждению аварийности.

Подводя итог, отметим, что задача по реализации Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» не может быть решена без должного законодательного обеспечения. В то же время разработка и реализация программных документов должны осуществляться систематизировано, путем комплексного решения проблем, которые затрагивают многие составляющие: демографию, состояние дорог, уровень и качество транспорта, подготовку специалистов высокого уровня. Кроме того, успешная ее реализация напрямую связана с результатами социально-экономических преобразований, построением правового демократического государства, развитием гражданского общества, а поэтому не может быть решена без совместных усилий государства и общества.