Как известно призыв в начале 90-х годов центральной политической власти к региональным властям «берите самостоятельности столько, сколько сможете» привел не только к «параду суверенитетов», но и как производному от этого - экономической автаркии регионов. Возникли торговые барьеры между регионами, развернулась борьба за имущество между федеральными и региональными властями, была нарушена система координации деятельности федеральных служб. Отсутствие четкого и ясного плана экономической и административной реформы привело к определенной анархии. Политическая элита осознала накапливающееся социальное напряжение в обществе, когда большая часть населения оказалась отброшенной от привычных, пусть и не высоких, социальных стандартов к стихии формировавшегося рынка с его неприглядными сторонами. Требовалось резко поменять политику в сфере государственного регулирования. В результате, государство усилило свою регулирующую роль в экономике и социальной сфере, в том числе путем практической национализации многих важнейших экономических объектов и структур. Экономическое и политическое состояние общества стабилизировалось и государство вновь вернулась к главной идее: поддержка развития положительных рыночных механизмов и инструментов регулирования экономики при сохранении должного уровня социальных стандартов для населения. Наступило время проведения комплекса административных реформ.

Новые зарождающиеся общественно-политические реалии требуют кардинального изменения социально-экономических условий, создания новой системы государственного управления.

Ключевым вопросом в решении этой проблемы является признание того, что для устойчивого развития демократических процессов в Российском обществе недостаточно лишь выстраивание «властной вертикали» и унификации нормативно-правового поля страны. В государственном строительстве важно системное административное реформирование, в результате которого необходимо создать механизмы взаимодействия государственной власти (государственного управления) и местного самоуправления всех уровней, а так же качества государственной службы.

Осуществление реформ направлено на модернизацию административной системы, в целях повышения устойчивости сложившихся общественных институтов. Для стабилизации политической и экономической ситуации необходима выработка четкой стратегической линии, концепции социально-экономического развития России [1].

Роль государства состоит в необходимости изменения самой сути государственного управления, обусловленной еще и тем, что современная российская экономика вовлекаясь в систему мировых хозяйственных связей, неизбежно должна изменяться под влиянием глобализации, и интенсивного развития мировой экономики.

Обращаясь к понятию «административная реформа». Этимологии термина «реформа» согласно большому энциклопедическому словарю (БЭС) и словарю Ожегова означает - преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений) [2].

Термин «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению» [3].

Таким образом, под понятием «административная реформа», как правило, понимается перечень и объем согласованных мер, направленных на изменение механизмов, внедрение более эффективных форм и методов организации государственного управления.

Как считает профессор А.Ф. Ноздрачев [4], официальной концепции проведения административной реформы не существует.

Перечень наиболее острых проблем развития исполнительной ветви власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию, а так же логике их осуществления содержатся в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, начиная с 1996 г. Понятие «административная реформа» употребляется в Послании 2001 г. Когда в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но, главным образом, - функции органов власти». А в Послании Президента РФ 2002 г. уже прямо говорится «...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием - административная реформа» [5].

Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократической системы государственного управления, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Сутью административной реформы в Российской Федерации, по мнению профессора Гаман-Голутвиновой О.В., является комплексная трансформация системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности [6].



Роль государства состоит в необходимости изменения самой сути государственного управления, обусловленной еще и тем, что современная российская экономика, вовлекаясь в систему мировых хозяйственных связей, неизбежно должна изменяться под влиянием глобализации, и интенсивного развития мировой экономики.

Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную [8].

Административная реформа была заявлена политически и началась организационно созданием (7 мая 1997 года) Комиссии по разработке Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента Российской Федерации. Ее архитектура выстраивалась постепенно, по мере развития практики государственного строительства, что естественно для исторических явлений, тесно связанных с политическим, экономическим, правовым, социальным контекстом.



Необходимо выделить несколько этапов процесса, различающихся между собой по содержанию решавшихся задач и по глубине проявившихся в их пределах общественных конфликтов.

Анализ основных реформаторских идей показывает, что на начальном этапе, примерно с 1997 года до конца 2002-го, задачи преимущественно формулировались в терминах рационализации хозяйственной жизни. Основной из них считалось разрешение конфликта нового рыночного общества и старой командной бюрократии, унаследованной от советской социалистической системы. Тогда затрагивалась даже не сама верхушка «айсберга» государственного управления, а только отдельный элемент, маленькая, но чрезвычайно чувствительная сфера — прямое властное регулирование хозяйственной практики самостоятельных экономических структур — новых российских частных собственников. Данный конфликт носил преимущественно экономический характер и заключался в борьбе различных слоев российского социума за долю в общественном продукте.

Неудивительно, что начальный этап реформы, который можно определить как экономический, проходил под знаменем «дебюрократизации»[9].

Главными опорными пунктами реформаторов были Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Правительственная комиссия под председательством Алексея Кудрина.

В это время были приняты три важнейших Федеральных закона - Федеральный закон от 8 августа 2001 года №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 8 августа 2001 года №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федеральный закон от 8 августа 2001 года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» - нормы этих законов ограничивали возможности необоснованного нарушения прав и свобод предпринимательской деятельности.
Снималось значительное число административных препятствий для бизнеса. Каждый гражданин получал право в пятидневный срок при соблюдении закрытого перечня сведений и документов начать собственное дело. Тем самым в административном праве утверждался заявительный, а не разрешительный принцип регистрации предприятия.

Эффект разорвавшейся бомбы имело установление принципа плановости проверок и сужение за счет этого возможностей федеральных и региональных органов исполнительной власти произвольно вторгаться в хозяйственные дела организаций при проведении пожарного, санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, торгового, экологического и некоторых других видов надзора. Одновременно государство сняло часть ограничений при ведении бизнеса по ряду направлений, где он регулировался при помощи выдаваемых разрешений (лицензий).

Зачастую инструмент государственного контроля отдельных видов экономической деятельностями в форме выдачи лицензий трансформировался в руках отдельных чиновников в, так называемое, «нетарифное регулирование», которое, по сути, становилось основой для коррупции. Отсутствие реальной возможности опротестовать действия лицензирующих органов позволяло резко ограничить конкурентную среду, как в отдельных регионах, так и по отдельным видам деятельности.

Поэтому в рамках реализации положений административной реформы упорядочивались полномочия лицензирующих органов. А сам перечень лицензируемых видов бизнеса сократился, по подсчетам экспертов, с 214 до 120.

Системное изменение внес Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 года № 184-ФЗ. Следование стандарту — один из столпов плановой экономики — было объявлено делом добровольным. А обязательные требования, выраженные в технических регламентах, должны были фиксироваться в актах прямого действия — законах или постановлениях Правительства России.

Объективно меры по дебюрократизации оказали и сейчас продолжают оказывать положительное влияние на экономику. Однако основы для радикального удешевления государственной машины ими заложено не было, поскольку значительный пласт административных отношений не реформировался: не затрагивался порядок налогового, валютного, бюджетного, страхового, банковского, биржевого и иных новых видов контроля рыночных отношений. Новации не коснулись таможенного и иммиграционного законодательства. На «новые» рыночные аспекты администрирования не распространялись также и нормы лицензионного законодательства, а именно: лицензирование профессиональных участников рынка ценных бумаг, кредитных организаций, биржевой, аудиторской, страховой, нотариальной и внешнеэкономической деятельности, использования результатов интеллектуальной собственности.

Реформе подверглись и такие традиционные сферы государственного регулирования, осуществлявшиеся через выдачу лицензий, как строительство, разработка проектной документации, государственный энергетический надзор, подходы к финансированию Госстандарта России (с учетом законодательства о техническом регулировании), административные ограничения при осуществлении государственного пожарного надзора, функции Минсельхоза, в том числе по ветеринарному, фитосанитарному, племенному, семенному и иным.

Тем самым, общественно-политические задачи реформы достигались преимущественно за счет сокращения полномочий государственного аппарата и укрепления «новых» регуляторов рынка.



__________________________________________

[1] - Коновалов Михаил Николаевич. Административные реформы в России в постсоветский период: 23.00.02 Коновалов, Михаил Николаевич Административные реформы в России в постсоветский период (политологический анализ) : диссертация... кандидата политических наук : 23.00.02 Ростов-на-Дону, 2007 144 с.
[2] - Большой Энциклопедический словарь (БЭС), Толковый словарь Ожегова
[3] - Ожегов С.Н. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 589; Современный толковый словарь русского языка / Глав. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 702.
[4] - Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант.
[5] - Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант.
[6] - Гаман-Голутвинова Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт.
[7] - Гаман-Голутвинова Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт.
[8] - Административная Реформа России. Научно-практическое пособие., под ред. С.Е Нарышкина, Т.Е. Хабриевой.
[9] - Ольга Анчишкина статья Бюрократия начинает…